L’application de la souveraineté d’Israël en Cisjordanie sera condamnée – et peut-être même punie – par les États membres de l’UE. Si ces mesures ne devraient pas causer de dommages sérieux à Israël, la position de l’Europe doit être examinée avec soin, d’autant plus qu’un  président démocrate pourrait occuper la Maison Blanche et travailler avec Bruxelles pour s’opposer au plan Trump.


Traduction : DeepL Translate revu par Ilan Rozenkier

Auteurs : Oded Eran, Shimon Stein pour INSS Insight n ° 1343, 2 juillet 2020

https://www.inss.org.il/publication/annexation-and-the-eu/

Depuis l’occupation par Israël de la Cisjordanie, l’avenir politique de ce territoire a jeté une ombre sur toutes les autres questions dans les relations d’Israël avec l’Europe. La discorde avec l’UE s’intensifie en particulier lorsque le processus politique israélo-palestinien est au point mort, même lorsque Israël n’est pas nécessairement à blâmer, et lorsque l’activité de colonisation israélienne dans la région augmente. L’annexion à grande ou à petite échelle en Cisjordanie suscitera des réponses négatives de la part de l’Europe, creusant le fossé entre les plus hauts échelons politiques d’Israël et ceux des États membres de l’UE. On peut s’attendre à ce que les processus internes en Europe qui sapent l’unité politique de l’UE rendent difficile l’imposition de lourdes sanctions à Israël en réponse aux décisions israéliennes concernant l’annexion.  Il ne fait aucun doute qu’une critique sévère de l’intention d’Israël d’annexer définira l’ambiance dans la plupart des pays européens.

Mis en ligne le 17 juillet 2020


Compte tenu de ses intérêts historiques, politiques, sécuritaires et économiques dans la région proche de ses frontières, l’Union européenne s’est fixé pour objectif de façonner son environnement géographique immédiat, y compris le bassin méditerranéen. L’accord d’association UE-Israël de 1995, qui constitue le cadre formel des relations, parle d’un dialogue israélo-palestinien visant à “accroître la convergence des positions sur les questions internationales, et en particulier sur les questions susceptibles d’avoir des effets substantiels sur un ou l’autre partie.” L’accord reflète également la volonté de l’UE de jouer un rôle dans la résolution du conflit. Comme dans le cas d’autres questions politiques internationales, l’approche de l’UE face au conflit est guidée par des principes universels tels l’État de droit, y compris le droit international, les droits humains et les droits des minorités. Cette approche, qui n’a pas changé depuis des décennies, s’est concentrée sur la promotion d’une solution à deux États pour deux peuples à atteindre par le biais de négociations entre les parties. L’UE maintient la position selon laquelle les frontières de 1967 constitueraient la base de la délimitation des frontières, s’oppose aux colonies israéliennes en Cisjordanie et nie leur légalité. Compte tenu de l’opposition des organismes civils qui s’opposent aux colonies, il a été décidé que les produits israéliens fabriqués dans les territoires occupés ne seraient pas éligibles à l’exonération douanière et que les institutions israéliennes opérant sur ces territoires ne pourraient pas coopérer avec les Européens.

Au cours de la dernière décennie, l’UE a cessé son dialogue politique avec Israël à la lumière du gel du processus politique israélo-palestinien et de l’expansion continue des colonies en Cisjordanie. L’importance non négligeable de cette fracture doit également être appréciée à la lumière des changements qui ont eu lieu au Moyen-Orient au cours de la dernière décennie: le «printemps arabe», et surtout l’effondrement d’un certain nombre de pays arabes et l’émergence de la Syrie, le problème des réfugiés – défi aux portes de l’Europe-, le retrait des États-Unis du JCPoA*,  le non-respect par l’Iran de toutes ses obligations au titre de l’accord nucléaire, l’intensification de l’agression turque dans le bassin de la Méditerranée orientale et enfin «l’accord du siècle» du président Trump pour résoudre le conflit israélo-palestinien.

L’Union européenne a précédemment exprimé son désaccord avec les mesures prises par le président Trump dans l’arène israélo-palestinienne sur des questions telles que la reconnaissance de Jérusalem comme capitale d’Israël et la décision de déplacer l’ambassade des États-Unis de Tel Aviv à Jérusalem; elle a fait pression sur de nombreux États membres pour qu’ils s’abstiennent de suivre l’exemple de Washington. À la suite de la publication des deux parties du plan Trump en janvier 2020, Josep Borrell, le haut représentant de l’UE pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, a publié une réponse presque immédiate qui était relativement «douce» – il faudrait «étudier» le plan, a-t-il dit. Il a toutefois été ferme à l’égard d’Israël, déclarant que “les étapes vers l’annexion, si elles étaient mises en œuvre, ne pourraient pas  passer sans contestation“. En fait, Borrell n’a pas recommandé à Israël de reconsidérer ses actions ni exprimé une volonté européenne de discuter des moyens de promouvoir une solution politique au conflit israélo-palestinien, mais il a plutôt utilisé un langage menaçant. La réponse d’Israël, non moins incisive, a été émise par un fonctionnaire de rang inférieur, peut-être pour manifester son mépris, et était annonciatrice de ce que l’impasse dans le dialogue politique de haut niveau entre Israël et l’UE se poursuivrait précisément parce qu’Israël était à un carrefour face à une décision historique.

Le ministre allemand des Affaires étrangères Heiko Maas a tenté de contenir la tension nocive entre Israël et l’UE lors d’une brève visite en Israël et en Jordanie le 10 juin 2020. Selon Maas, il est venu en Israël pour exprimer la préoccupation sérieuse et sincère de son pays et l’Union européenne concernant l’annexion qui n’est pas conforme au droit international, et non pour menacer Israël d’un prix à payer en cas d’annexion. En outre, pendant son séjour en Israël, Maas a fait part de la volonté de l’UE d’engager le dialogue. Bien que Borrell n’ait pas fait écho à cette volonté dans son rapport sur les discussions lors du Conseil des Affaires étrangères de l’UE (17 juin), le ministre allemand des Affaires étrangères n’aurait sans doute pas évoqué cette possibilité sans consultations préalables.

Toute possibilité de reprendre le dialogue à un niveau élevé entre Israël et l’Union européenne doit répondre à un certain nombre de questions importantes. D’une part, l’UE ne peut pas assouplir sa position de principe, qui rejette les mesures unilatérales, grandes et petites, même si elles sont prises par Israël après une tentative infructueuse de reprendre les négociations avec les Palestiniens parce que ceux-ci rejettent le plan de Trump comme plate-forme de négociation. D’un autre côté, le gouvernement israélien est apparemment déterminé à appliquer la loi israélienne en Cisjordanie, ne serait-ce que dans une zone relativement restreinte. À ce stade, il semble que l’effort allemand pour dissuader Israël de mesures qui exacerberaient la tension entre Israël et l’UE n’a pas porté ses fruits.

Les réactions possibles de l’UE à l’annexion, y compris des mesures punitives, ont été soulevées lors de discussions publiques en Europe et en Israël alors que la décision d’Israël concernant l’annexion approche. Il n’y a probablement pas de consensus sur cette question parmi les membres de l’Union européenne, et certains États membres exigent vraisemblablement l’adoption d’une politique de punition collective – une mesure qui nécessite un vote unanime de tous les membres de l’UE. Le statut et la position de l’Allemagne en général sont importants – et en particulier au cours du prochain semestre, car elle devient le président en exercice de l’UE et conserve son appartenance au Conseil de sécurité des Nations Unies – mais un vote opposé de tout autre État membre suffit pour empêcher une décision. En l’absence de décision collective, les États membres peuvent décider de leurs propres mesures punitives sachant que l’ouverture des frontières entre les États membres de l’UE dilue l’efficacité de certaines des sanctions que les États décideront individuellement d’imposer à Israël.

Même si l’Union européenne dans son ensemble – ou des États membres individuels – décide d’imposer des sanctions à Israël, les mesures seront probablement appliquées principalement à l’activité économique israélienne à l’est de la frontière de 1967, afin de réduire les dommages économiques qu’elle causera à l’Europe elle-même. Par exemple, l’accord “Ciel ouvert” dans le domaine du transport aérien civil a récemment été renouvelé, procurant aux compagnies aériennes européennes des bénéfices substantiels sur leurs liaisons avec Israël.

L’annulation de la participation d’Israël au programme européen de recherche et développement Horizon 2020 a également été mentionnée comme une mesure punitive possible par l’UE en réponse à l’annexion israélienne. Cependant, la participation d’Israël à ce programme répond incontestablement à un intérêt mutuel. Le nouveau programme de R&D Horizon Europe, à partir de 2021, peut être moins important pour Israël, car, entre autres, l’UE cherche à limiter l’octroi de subventions de recherche au montant versé par chaque État au budget global du programme. La suppression d’Israël du programme Horizon Europe endommagera le tissu des relations existantes entre les institutions israéliennes de R&D et les institutions en Europe, mais cela ne les éliminera pas complètement. Le gouvernement israélien pourra transférer les fonds fixés comme paiement des  frais de participation au programme européen directement aux organismes israéliens de R&D. En ce qui concerne les principes d’action punitive qui guident la politique de l’UE, il convient de noter les mesures qui ont été prises contre la Russie en réponse à son annexion de l’Ukraine. Il a été dit qu’en dépit des sanctions, des «relations sélectives» seront maintenues en ce qui concerne les questions et les régions dans lesquelles l’UE a un intérêt, et le soutien des organisations de la société civile russe sera accru dans le cadre du chapitre  des relations interpersonnelles ( people-to-people relation).

À la lumière de la réponse attendue à l’annexion dans le cadre de l’Union européenne, il est conseillé au gouvernement israélien de reporter sa décision d’annexion, même si elle est présentée comme étant de nature uniquement symbolique – en particulier pendant les six mois au cours desquels l’Allemagne occupera la Présidence de l’UE, qui coïncide avec la fin de son mandat en tant que membre du Conseil de sécurité des Nations unies (jusqu’à fin 2020). L’Union européenne n’a apparemment pas la capacité de causer à Israël des dommages économiques suffisamment importants pour dissuader le gouvernement israélien de décider de l’annexion. En outre, l’érosion qui en résulte dans les relations d’Israël avec l’Europe et l’absence de dialogue politique avec l’UE ne sont apparemment pas suffisantes pour empêcher une décision d’annexer. D’autre part, la possibilité qu’en 2021 la Maison Blanche soit occupée par un président démocrate avec lequel l’UE aura intérêt à renouveler le dialogue transatlantique sur un certain nombre de questions, dont le conflit israélo-palestinien, exige qu’Israël entretienne des relations sérieuses et approfondies avec la partie européenne, en comprenant les implications plus larges de cette dynamique. Dans un dialogue américano-démocratique-européen, on peut supposer que les deux parties critiqueront et dénonceront le plan Trump et envisageront même des mesures contre une annexion unilatérale, au cas où Israël s’accrocherait à son intention d’annexer la Cisjordanie dans l’esprit du plan Trump.

*JCPoA : Joint Comprehensive Plan of Action  (traduit en français par Plan d’action global commun -PAGC-). Signé à Vienne le 14 juillet 2015 par les pays du P5+1 (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies — les États-Unis, la Russie, la Chine, la France et le Royaume-Uni — auxquels s’ajoute l’Allemagne), ainsi que l’Union européenne et l’Iran, cet accord-cadre a pour but de contrôler le programme nucléaire iranien et de lever les sanctions économiques touchant le pays.

 

Auteurs :

Oded Eran : ancien diplomate israélien, chercheur senior à l’INSS  qu’il a dirigé de juillet 2008 à novembre 2011

Shimon Stein : ancien diplomate israélien, chercheur senior à l’INSS

INSS : The Institute for National Security Studies – Université de Tel Aviv